政府投资建设项目存在的突出问题及审计建议
浏览次数:1453  作者: 吴树  信息来源: 综合法规科  发布时间:2017-08-24 15:04

  随着城镇化的快速推进,政府投资途径越来越多样化,政府投资审计更加复杂,任务更加繁重,各级政府更加重视。但在审计实践中也发现政府投资存在的一些问题,亟需改进完善,引起重视。笔者就近年来工作实践,谈谈认识和看法。

  一、政府投资建设项目存在的问题

  (一)项目立项的问题

  一是投资决策不合理。项目前期论证不充分,可行性研究不深入,导致决策不科学、不民主,甚至违反决策程序,搞虚假论证,擅自立项;重大项目决策不透明,缺乏民主化、社会化;有的盲目追求高标准。导致项目效益达不到预期要求,甚至出现烂尾,如我市某游乐场、购物广场、度假村等项目。

  二是立项程序不到位。对项目的调查评估不充分,可行性研究不细致,设计方案没有经过深入讨论,规划设计随意性大,操作性不强,投资额度决策不合理,导致后期多次改变设计方案,调整项目计划。如我市某医院项目,多次改变设计方案,预算价2800万元,送审结算价达1.1亿元。

  三是概(预)算编报不严谨。没有做好项目投资概算预测,预算不能真实反映项目投资情况。如我市某广场项目,预算1.75亿元,控制价审核减少0.52亿元,增加0.36亿元,核增核减率51%;某科技园项目预算1.8亿元,控制价审核减少0.16亿元,增加0.11亿元,核增核减率15.2%。

  (二)招投标的问题

  一是招标文件不严谨。不按招标图纸编制工程量清单、编制预算,导致招标控制价不准,中标后再另行增加,如我市某安置房项目,由于清单和图纸不准,中标后即增加造价800万元;违背招投标法的规定,设置附加条件限制投标人的投标自由权,形成不公平竞争;招标文件内容描述存有歧义,且投标人提出质疑时,给出的解释含糊不清,后又以该理由否定投标人的标书;招标工程量清单中暂定价过多,且不按要求提供暂定价清单,暂定价属于不可竞争费用,忽视其中任何一项,都会被废标。

  二是招标程序不规范。由于招标人准备不充分,后续工作没有跟进,多数招标项目,开标时间均有不同程度的推迟,既影响工作效率,又有损政府公信力;最常用的“最低价”、“中位值”、“综合评分法”等评标办法均有其适用的范围,往往招标人的选择过于随意。

  三是化整为零或肢解项目招标。招标人采取少报多建的方式,肢解建设项目,将应纳入招标范围的内容转作后续追加工程,自行确定发包价格,导致工程实际造价远远超过中标价。如我市某医院改造项目,合同价2200万元,施工中不断追加工程至结算价8000万元;招标人将一个规模不大、技术并不复杂的工程支解为几个项目或标段分别招标,导致施工现场混乱,施工配合困难,施工质量难以保证;招标人以抢进度、降低费用、投资额度小为由,把应公开招标的项目改为邀请招标,其主要目的是为了自主选择投标人,以便从中为自己和他人谋取不正当利益,如我市某学校教学楼、行政楼等工程,总造价约5000万元,未进行公开招标。

  四是资质挂靠现象严重。投标人应具备与项目建设规模和性质要求一致或更高的级别和资质,不符合标准的,就不能参与投标。事实上,很多投标人不具备相应的资质和级别,而是挂靠有级别和资质的公司参与投标。挂靠资质投标不仅影响企业形象,更有损业主利益,因为在这种情况下,投标人的抗风险能力薄弱,一旦出现不可预见因素的影响,投标人很可能无法正常完成工程项目,影响项目的正常使用和效益的发挥,如我市某医院项目,因投标人原因,导致项目停工好几年。

  五是围标、串标现象存在。招投标管理涉及多个部门,分属不同行业,监督管理难度大,违法乱纪行为又难于取证,“围标”、“窜标”时有发生。有的招标人故意向他人透露潜在招标人的名称、数量以及其他有关招投标的情况,影响公平竞争;招标代理机构与投标单位勾结,泄露相关信息,使投标人中标或在中标后获取更大利益;有的投标人之间私下达成默契,相互陪标;有的投标人之间场外协商,有偿转让或放弃投标。我市去年就破获一起围标、串标案件,涉案金额3亿多元。

  (三)建设工程管理中的问题

  一是合同管理不规范。合同条款约定内容明显违反规程规范要求;合同签订不严谨,合同条款内容简单、漏洞太多,对许多可能发生的情况未作充分的估计,如我市某安置小区工程,如果按照合同违规约定的材料调差方法,可使施工单位不当获利800多万元;不同的合同文件、合同条款之间的规定相互矛盾或不一致,权利义务不对等;合同缺乏对违规行为处罚的内容,有对违规行为处罚内容的,却没有处罚到位。如我市某学校教学楼工程、某绿化工程等,合同约定提前竣工或创杯奖励约为合同价的5%,远高于国家级“鲁班奖”和省级“黄山杯”的奖励,且没有约定工期拖后和未获奖的处罚措施。

  二是造价控制不严格。施工单位弄虚作假,多报工程量、高估冒算、高套定额等加大工程成本;现场管理人员监管不力,增加工程、隐蔽工程工程量不实,事后难以核实;事后补合同、补协议、补签证或补虚假签证的现象时有发生;有的建设单位听信施工单位建议,随意修改图纸内容,改变施工方案,导致工程造价大幅增加,如我市某绿化工程,合同价180万元,建设和监理单位随意认定工程量,仅土方工程就让施工单位虚报100多万元。

  三是现场监管不到位。建设单位管理人员很少深入工程现场了解情况或专业技术缺乏,对工程的施工工艺不清楚,工序不了解,往往施工单位说什么就是什么,现场监督成了摆设,只要有监理签字,他们就认可,无法起到质量监督把关的作用,如我市某安置房项目,业主和监理没有认真核实,导致土方换填签证多计100多万元。

  (四)建设工程腐败的问题

  工程建设从立项审批、工程招投标等到竣工验收,涉及规划、土地、环保、文物、人防、市政等众多主管部门。一些部门的党员干部利用监督管理权、行政审批权等谋取不义之财,不给好处不办事,故意刁难,甚至个别执法执纪部门的党员干部利用职权插手工程建设,为亲友等特定关系人强揽工程项目,或者强卖工程材料、设备等,严重干扰建设市场秩序,影响工程进度和质量。

  二、加强政府投资建设项目管理的建议

  (一)强化建设单位主体责任,推行“代建制”

  建设单位是建筑工程的投资方,主要履行提出建设规划、提供建设用地和建设资金的责任。建设单位作为建设项目管理的主体,要规范工程建设程序,对项目规模、可行性研究等进行充分论证,严格按照批复的概算控制项目规模和造价,要深化初步设计方案,减少施工阶段的变更,严控建设项目的工期、质量、造价等,使项目尽早发挥效益。从项目立项到竣工验收的全过程,多数参与的部门和单位都是为建设单位服务的,建设单位要协调好工程建设的勘察、设计、招标、施工、监理等各个方面的工作,选用专业人员进行项目管理,防范建设风险,重点防范招投标阶段的违规违纪和腐败问题。对于缺乏工程建设管理经验的单位,鼓励推行“代建制”,选择专业的项目管理单位负责建设实施,严格控制项目投资、质量和工期,竣工验收后移交给使用单位,减少业主对工程建设活动的干预,提高政府投资效益和管理水平。

  (二)鼓励对建设项目实行全过程跟踪审计

  对政府投资建设项目实施从决策到竣工验收的全过程跟踪审计,将审计延伸到项目决策、论证、实施、评估、验收的全过程,最大限度地发挥审计监督公共资金真实、合法、有效使用的职能。在项目前期准备阶段,严把图纸设计、招投标、合同签订和工程预算,从源头上监督建设行为;在施工建设阶段,让监督贯穿于施工全过程,具体审查变更签证真实性、合理性,手续是否完备,材料价格是否真实,有无偷工减料的现象。跟踪审计过程中,审计机关不能干涉建设、施工、监理单位的日常工作及施工管理,对工程项目存在的问题提出切实可行的意见和建议,确保工程质量、监督工程款支付、节约财政资金。

  (三)加大力度,重点关注价款结算审计

  严把合同履约关,重点关注工程价款是否按合同约定、工程进度、工程质量、工程预算等规定支付。一是关注工程量,认真进行实地勘察,摸清施工情况,对照施工图纸和变更签证及合同等有关材料,进行逐项审查验证,特别要在工程量上进行重点核实。二是审查单价,按照定额及有关工程资料进行复核,重点审查有无高套定额的情况。三是重视价差调整,根据建筑、安装工程材料定额消耗标准,工程信息价,相关政策性调整等,对结算进行审核,同时关注工程造价的取费。四是严把设计变更,审查建设行为及工程变更行为是否规范,关注设计变更发生的原因,做出合理的分析和判断,有的施工单位故意对清单项目的漏项、措施项目、施工配合事项等进行签证,此类事项要重点审查。

  (四)构建多部门联合监管机制

  政府投资建设项目涉及的审计、财政、纪检、监察等监督管理机构,在加强政府投资领域监管中,要各司其职,相互协作。审计机关要充分调动各方面的积极因素,相关单位和部门要加强沟通,探索构建联合监管机制,形成监管合力,加强对建设项目的全方位监督,督促工程勘察、设计、施工、监理、建设五方强化其主体责任,更加有效地规范政府投资建设项目行为,使有限的财政资金发挥更大的经济和社会效益。

 

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