政府投资审计转型路径探索

一、前言

政府投资审计是《审计法》赋予审计机关的神圣职责：《审计法》第二十三条规定：“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，对其他关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目的资金管理使用和建设运营情况，进行审计监督。”

但是各级地方政府在成立地方投资审计中心（或者投资审计局）时就将“审计监督”和“结算审核”画上了等号：各级地方政府纷纷出台相关规定要求地方政府投资和以政府投资为主的（限额以上）建设项目在竣工验收后，政府项目主管部门结算项目工程款前需将项目资料报送审计机关并委托审计机关进行结算审核且出具审计报告，政府项目主管部门再依据审计机关的审计报告和项目施工单位结算工程款。除此之外有的地方政府还要求审计机关进行项目预算审核、项目签证审核、材料询价等项目造价管理工作。

二、政府投资审计转型概况

审计署2017年9月发布《关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》（审投发〔2017〕30号）（以下简称《意见》）拉开了政府投资审计转型的序幕。《意见》强调了政府投资审计必须“坚持依法审计，认真履行审计监督职责”，各级审计机关和审计人员“不得参与工程项目建设决策和审批、征地拆迁、工程招标、物资采购、质量评价、工程结算等管理活动”。《意见》明确地指出了“审计监督”不是“结算审核”，审计机关和人员应当严格依法履行审计监督职责，明令禁止审计机关和人员参与项目管理或其他可能影响审计独立性的活动中去。

审计署办公厅2019年6月发布了《审计署办公厅印发<关于进一步完善和规范投资审计工作的意见>贯彻落实中常见问题解答的通知》（审办投发〔2019〕59号）（以下简称《通知》）为地方投资审计工作提供了规范做法，进一步促进地方政府投资审计转型。《通知》提出努力推进投资审计工作“三个转变”：即投资审计从数量规模向质量效益转变、从单一工程造价审计向全面投资审计转变、从传统投资审计向现代投资审计转变。“三个转变”系统全面地概况了投资审计转型过程与目标，为投资审计转型指明了方向。

自《意见》发布开始，各级地方政府陆续清理了相关规定文件，出台了新的投资审计监督办法，不同程度的推进了地方投资审计转型工作。但是仍然有一些地方政府没有厘清审计监督与项目结算审核的关系，变相要求审计机关参与预算审核、签证审核、结算审核等项目管理工作，导致部分地方投资审计转型不深入、不彻底。

三、政府投资审计转型路径探索

2021年10月新修订的《审计法》为投资审计转型提供了法律保障。《审计法》第二条规定：“国家实行审计监督制度。坚持中国共产党对审计工作的领导，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。”

中央审计委员会办公室、审计署印发的《“十四五”国家审计工作发展规划》（以下简称《规划》）对国家审计工作未来如何发展做了具体详实的规划。

《规划》中国家审计发展的主要目标与新修订的《审计法》中“构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系”完全一一对应：健全集中统一的审计工作体制机制、着力构建全面覆盖的审计工作格局、推动形成权威高效的审计工作运行机制。

集中统一的审计工作体制机制就是要加强党对审计工作集中统一领导。通过构建覆盖全国、上下贯通、执行有力的组织体系，全国审计工作形成一盘棋。中央审计委员会和各级党委审计委员会正是领导全国审计工作形成一盘棋的体制机制。在各级审计委员会的集中统一领导下，全国审计系统将在党和国家治理体系中发挥更加重要的作用。

全面覆盖的审计工作格局就是要拓展审计监督的广度和深度。全面覆盖是要求形成多层次、全方位的审计监督体系，确保党中央重大政策措施部署到哪里、国家利益延伸到哪里、公共资金运用到哪里、公权力行使到哪里，审计监督就跟进到哪里。

权威高效的审计工作运行机制就是要维护审计监督的权威性和公信力。首先要坚持依法审计、客观公正的原则，始终做到查真相、说真话、报实情，用事实和数据说话；其次要坚持党政同责、同责同审，促进权力规范运行。还需要创新审计手段，提高科技化、信息化审计水平，提升审计效率。

政府投资审计是国家审计的一部分，政府投资审计转型应当根据国家审计发展规划同步推进。《规划》中将国家审计划分为八个方面：政策落实跟踪审计、财政审计、国有企业审计、金融审计、农业农村审计、资源环境审计、民生审计、经济责任审计。其中，重大公共工程投资审计被放在了财政审计中作为其一个部分。由此可见政府投资审计转型将从以下几个方面深入探索。

一、严格依法实施审计。国家审计是法定职责，审计计划、审计实施、审计报告是法定程序，政府投资审计应当而且必须严格依法实施。真正做到“法无授权不可为、法定职责必须为”。

二、落实审计全覆盖。新修订的《审计法》将政府投资审计的广度和深度都做了重新界定。除了“政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算”外还增加了“其他关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目的资金管理使用和建设运营情况”，广度上除了政府直接投资的项目外还包括了其他方面的投资，只要关系国家利益和公共利益的重大公共工程都可以审计；深度上除了项目预算执行和决算外还包括了项目资金管理使用和建设运营情况审计。

三、分领域有重点实施审计。政府投资审计目前是审计系统内审计力量相对薄弱，审计任务又相对繁重的一项工作。要想彻底解决这个问题，需要审计系统内部顶层设计优化和体制机制创新。具体从两个方面进行：一方面要加强审计队伍建设，新修订的《审计法》新增加一条“审计机关应当建设信念坚定、为民服务、业务精通、作风务实、敢于担当、清正廉洁的高素质专业化审计队伍。”就是加强审计队伍建设的要求；一方面要有重点的事实审计项目，要围绕各级党委、政府中心工作，围绕党和国家重大政策落实，关注民生、基础设施建设、生态环境保护等人民群众关心的、涉及国家利益和全民福祉的重大项目。

政府投资审计转型工作任重而道远，既需要理论创新又需要实践验证，不是一蹴而就的工作。它是深化改革的一部分，全面深化改革是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，从这个角度出发，投资审计转型必将持续向纵深推进，当然其中一定会遇到阻力，但是随着改革工作的全面深入，投资审计转型一定会完成“三个转变”，发展成为高质量的、全面的、现代化的国家审计的重要一环。